二、 国内外高等教育慈善信托捐赠的比较与思考

（一） 国际高等教育捐赠中的慈善信托

一般来讲，各国法律均对慈善信托做出了一系列税收减免的规定，从捐赠人的财务规划角度极大推动了慈善信托的设立。慈善家或企业在向慈善信托法人进行资产捐赠时普遍享有很大程度的税收优惠。慈善信托设立后其自身作为法人主体在所得税、营业税、资本利得税和增值税方面都享受一定优惠。

表2 美国现行法律规定的公益信托的税收优惠政策概览

作为全球公益慈善最大市场的美国，公益慈善信托基金是个人和组织从事公益事业的三种主要方式之一，其它两种分别是非营利法人和非法人非营利社团。[12]在美国，捐赠人综合考虑捐赠项目管理、税收优惠、个人和家族财务规划等需求，一般会将大部分高等教育善款通过慈善信托方式捐赠给大学。

表3 主要以慈善信托方式执行的国际高等教育大额捐赠统计

近年来该领域最为著名的案例是盖茨信托和基金会联动开展对大学的捐赠。2006年，比尔与梅琳达·盖茨将原有基金会重新拆分为盖茨基金会(Bill & Melinda Gates Foundation）和比尔及梅琳达盖茨信托基金(Bill & Melinda Gates Foundation Trust）两个独立实体，比尔、梅琳达以及沃伦﹒巴菲特将所持股票资产捐赠给信托基金，由信托基金将资产增值收益捐赠给盖茨基金会开展对大学的捐赠资助。盖茨基金会在2010-2019年先后向全球高等教育机构捐赠约120亿美元，如华盛顿大学获捐15.6亿美元、约翰斯·霍普金斯大学获捐10亿美元、牛津大学获捐3.75亿美元。这些巨额捐赠所采取主要是以慈善信托为核心的“信托—基金会—大学”高度专业化的捐赠机制，在最大限度确保慈善资产在各环节的税收优惠和保值和增值的同时，通过专业化的基金会精准遴选符合捐赠人公益慈善理念的大学项目（见图2）。

图2 国际知名教育慈善家“信托—基金会—大学”捐赠路径图示

（二） 国内高教慈善信托发展和高校基金会的关键角色

通过国际高等教育慈善信托捐赠案例不难看出，慈善信托在支持高等教育发展方面的优势能够充分发挥，一方面需要配套税收优惠法律和政策的激励，一方面需要慈善信托和基金会等专业化的组织的服务。相对于国际高等教育领域慈善信托的广泛运用，国内高等教育领域慈善信托捐赠2018年以来发展较快，但相对而言仍然设立数量少、信托金额小，还处于起步阶段，远未充分发挥慈善信托制度支持高等教育发展的优势和潜力。根据公开信息，截止到2022年上半年，中国大陆高校基金会获得来自境内外慈善信托的数额较大的捐赠约有16笔，捐赠的总额约合人民币近5000万元，不足2020年全国42所双一流高校接受社会捐赠总额的0.3%，有很大增长空间和发展潜力（见表4）。

表4 中国内地高校基金会参与部分慈善信托项目

数据来源：民政部慈善事业促进和社会工作司民政部信息中心. 慈善中国信息平台[EB/OL].

https://cszg.mca.gov.cn/platform/login.html?service=%2Fj_spring_security_check&renew=true,2022/0501。

斜体字项目为学校官方发布但无法在民政部慈善中国平台的慈善信托项目备案库查询到的慈善信托。

从国际比较的维度看，国内高等教育慈善信托捐赠发展的滞后除了引入信托制度历史较短之外，主要在于两方面的原因。第一是以税收优惠制度的缺失为代表的法律法规配套体系不完善，导致捐赠方设立慈善信托缺乏动力，面临不少困难；第二是对慈善信托监管体系尚未理顺，规则尚不明晰，导致高校基金会深度参与和承接慈善信托捐赠的动力同样不足。

1. 税收优惠配套政策不完善

一般来讲，国外私立大学作为非营利法人，其自身具有接受社会捐赠并提供税收抵扣票据的资质，直接参与慈善信托法律关系较为便利。而公立大学需要通过设立基金会间接获得开具免税票据的资质。根据《慈善法》、《基金会管理办法》等法律法规，高校基金会尤具有为捐赠人开具税收优惠票据的法律资质，在绝大多数情况下是各类社会捐赠善款合法合规进入公立高校的唯一途径。我国《慈善信托管理办法》第四十四条规定，慈善信托的委托人、受托人、受益人可以依法享受税收优惠。而在目前的慈善信托的一般架构中，具备开具免税票据资质的高校基金多单纯作为慈善信托项目的执行方和受益人，只能给作为受托人的信托机构开具用于税收优惠减免的捐赠票据，无法直接给作为委托人的实际捐赠人开具捐赠票据。导致慈善信托的出资人实际无法享受公益慈善税收优惠，很大程度上限制了捐赠人出资设立慈善信托的意愿。

2022年3月30日，杭州市微笑明天慈善基金会依据中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局、浙江省人民政府联合发布《关于金融支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》，向“浙金·大爱无疆1号”慈善信托委托人开具了公益性事业捐赠票据，成为全国首张慈善信托执行人直接向委托人开具的捐赠票据。但该个案的达成是政策实验和试点结果，能否尽快推广成为常态化的政策配套落地仍需观察。此外，《慈善法》对于慈善信托终止清算方面未作具体规定，只说明慈善信托终止清算沿用信托法中的相关规定处理。但《信托法》中这部分规定同样模糊不清，导致捐赠人在设立信托时对信托后续的管理也存在一定顾虑。

2. 慈善信托监管体系仍待理顺

慈善信托作为服务公益慈善事业的金融工具，在《慈善法》以及之后《慈善信托管理办法》的出台确立了，进一步明确了双主体制度即由民政部与银监会共同对慈善信托项目进行监管。但在实际操作中，《慈善法》和《办法》共同规定了两个机关，即银监会和民政部，都有权对慈善信托进行监管，但是并没有具体规定在协同工作上该如何配合，以及两部门在对《信托法》、《慈善法》中相关规定理解不一致时如何处理。导致在慈善信托参与主体各方在实际操作中既面临民政部门在一些领域，如具体慈善信托具体捐赠项目上被监管过严的情况，又面临在一些领域，如慈善信托终止清算方面监管几乎空白的情况。

更为重要的是，慈善信托的金融和市场属性与民政监管对社会组织具体公益慈善项目的严格监管之间存在的紧张关系，使得许多社会组织缺乏深入参与慈善信托的动力。例如，在涉及高校基金会留本捐赠基金的投资管理时，监管部门会直接问询某一具体投资项目的市场风险和投资收益情况而忽略该组织管理下在的慈善资产的总体收益情况，并可能将具体项目的风险体现在对社会组织的审计年报里。这对于十分重视社会形象和公信力的以高校基金会为代表的公益慈善基金会来讲，慈善信托的具有天然市场属性和监管问责风险，令绝大多数基金会望而却步，很大程度上阻碍了高教慈善信托捐赠的发展。

3. 高校基金会推动高教慈善信托捐赠发展的关键角色

在慈善信托法律关系中，基金会是主要参与主体之一。熟悉高等教育行业发展规律、大学人才培养和学科建设情况和特点的基金会在高教慈善信托捐赠中扮演的重要角色。在西方较为发达成熟的公益慈善生态体系中，慈善信托在选择具体支持的大学和项目时，有许多专注支持高等教育发展的个人基金会、企业基金会等，如洛克菲勒基金会、盖茨基金会、黑石基金会、布隆伯格基金会等发挥了项目遴选和资金管理作用。在国内，高等教育领域最为专业的社会组织无疑是高校基金会群体。在以公立高等院校为主体的中国高等教育体系中，高校基金会是由高校发起成立的社会组织，承担着为学校发展建设进行资源筹募和推动社会公益慈善事业发展的双重使命，是高等教育慈善活动的核心参与者。更为重要的是，高校基金会基于自身免税主体资质和教育慈善项目管理的独特优势，能够在推动中国高教慈善信托发展方面能够扮演十分关键角色。

经过近三十年的发展，国内在各级民政系统注册成立的各类高校基金会超过600家，2020年占全国基金会总数约10%，覆盖了全部137所“双一流”高校和全国77.7%的普通本科公立高校。但600多家高校基金会的发展状况差异较大，绝大多数高校基金会只能够承接传统的资产直接捐赠，在捐赠项目研究设计、捐赠基金投资运作、捐赠项目管理等高教慈善的专业化、市场化领域缺乏能力建设。体现在目前国内的高教慈善信托案例中，可以看到高校基金会代表学校绝大多数情况下作为单纯的信托受益人和项目执行人，权利义务较为简单清晰，远未发挥慈善信托在捐赠持续稳定、汇集资金、专业管理和投资增值方面的比较优势。

三、 高校基金会深入参与慈善信托捐赠的机遇和挑战

近年来，大学基金会、安徽大学基金会、山西科技大学基金会三家高校基金会相继作为委托人参与设立高教慈善信托，实现了慈善信托中高校基金会角色突破的尝试（见表4）。高校基金会作为委托人本质上是将以传统方式获捐的资金委托信托机构管理，以信托方式获得资产保值增值的实践，未发挥慈善信托在捐赠持续稳定、汇集资金、专业管理和投资增值方面的比较优势，也难以从根本上鼓励和推动高等教育慈善信托的发展。结合国际经验和国内高教慈善信托捐赠的发展情况来看，在现有的法律政策环境下推动高等教育慈善信托发展和取得进一步突破的关键可能在于高校基金会能够突破传统上单纯受益人的角色，尝试作为受托人等角色深入参与慈善信托法律关系。如此，理论可在现有的法律法规和监管体系下实现至少两方面的突破。

首先，作为具备开具公益捐赠票据资质的社会组织，高校基金会一旦作为慈善信托的受托人可直接向信托资产的委托人/实际出资人开具捐赠票据，使其依法享有捐赠税收优惠，从而激励更多捐赠人设立慈善信托支持大学建设发展，撬动广泛的慈善资金。第二，高校基金会发挥自身优势或与信托金融机构合作，可以充分发挥其熟悉高教发展规律和学校人才培养、学科建设情况和特点的优势，作为受托人直接参与项目的遴选和管理，将捐赠人慈善捐赠意愿与学校建设发展建设的迫切需求充分融合，提升慈善资产的使用效率。2016年《慈善法》第四十六条规定：“慈善信托的受托人，可以由委托人确定其信赖的慈善组织或信托公司担任”，确认了由慈善组织与信托公司担任慈善信托的双受托人，甚至由慈善组织担任单一受托人的合法性，也为高校基金会深入参与慈善信托提供了法律基础。笔者结合法律法规与高校基金会管理的实践经验，梳理总结了高校基金会深入参与慈善信托的两种情况，并对每种情况的优势以及需注意的问题和面临风险的进行了讨论。

（一） 高校基金会和信托公司担任信托双受托人的探讨

此种信托架构理论上可充分发挥信托公司在慈善信托产品设计和投资管理方面的优势，也可以借助大学基金会在教育慈善项目筛选和项目管理方面的优势。同时，作为受托人之一，高校基金会可以为信托的委托人/捐赠人开具免税票据。但在实践中，信托资产的实际持有人是信托公司，大学基金会无法将信托资产并表纳入捐赠收入，只能以实际捐赠到账的信托资产收益为额度向委托人/捐赠人定期开具捐赠发票。其次，大学基金会作为项目执行人承担大型资助项目管理责任时，首先的考虑高等教育的发展规律和学校的实际需求，而信托公司作为受托人只负责对信托资产市场化的管理运行。在给付信托收益支持项目运行方面，市场与高校的理念和需求可能存在一定差异，造成捐赠项目长期规划和运行的困难，难以支撑常规的额度有限学生奖助学金、教师奖教金等项目以外的项目的运行。

此外，信托公司在设计信托产品时往往会考虑以借助高校的社会声誉发行带有高校或校内具体捐赠项目名称的信托理财产品，以获得广泛社会认可。这在操作上给高校基金会以及高校本身都带来了一定不可预见的市场和声誉风险。在慈善事业监管部门看来，这种借助高校名义发行的信托产品可能涉嫌公募，对于大多数不具有公募资质的大学基金会而言具有相当的合法合规风险。最后，由于涉及金融、民政双主体监管，双受托人模式下信托设立流程较为复杂。在我国的信托监管体系下，信托投资公司受银保监会监管，而公益慈善社会组织及其活动受中央和地方民政部门监督，金融监管部门和民政部门对一些具体法规的执行落实方面理解不尽一致。长期以来，符合法律法规规定的受托人一直为信托公司。目前全国三百多单慈善信托中，信托公司作为单一受托人的慈善信托占比约为八成。“双受托人”的慈善信托2019年开始陆续出现，约占两成。

（二） 高校基金会担任单一受托人的探讨

2017年7月，银监会、民政部联合印发的《慈善信托管理办法》第五十二条规定，“除依法设立的信托公司或依法予以登记或认定的慈善组织外，任何单位和个人不得以‘慈善信托’等名义开展活动。”确认了高校基金会担任单一受托人的合法性。理论上，高校基金会若作为慈善信托单一受托人，将能够充分发挥信托的慈善资金汇集功能，撬动社会慈善资金支持高等教育发展。同时，高校基金会作为单一受托人还克服了“信托公司管理—高校实际需求”之间可能存在的不协调问题，使得高校基金会能够在管理全部信托资产的基础上，为高校设计非常规、战略性的新型捐赠项目，长期稳定支持高校建设和具体项目发展。

但是，金融监管机构和民政体系的双主体监管在实践中可能造成两方面的问题。第一，双主体监管使得高校基金会等社会组织在实际操作中很难被认可作为单一受托人。一直到近两年，国内一些地方开始出现如“北京市企业家环保基金会2016阿拉善SEE公益金融班环保慈善信托”等11单公益慈善社会组织作为单一受托人的慈善信托，开辟了地方落实《慈善法》新规定的先河。第二，民政部门对高教基金会等社会组织的具体公益慈善项目的监管非常严格。在留本捐赠基金的市场化投资中，监管部门甚至对具体某一个投资项目暂时面临的市场风险进行问询并记入审计报告中。而慈善信托的金融和市场投资属性，而慈善信托具体项目必然会面临一定市场风险。此外，中国高校基金会行业中除少数头部机构，绝大多数高校基金会缺乏信托资产管理经验和投资保值增值的有效渠道和能力建设，使得监管机构有理由质疑大部分高校基金会作为单一受托人是否具备相应管理能力。

最后，作为公益慈善事业的重要主体之一，基金会对受委托管理的信托慈善资产进行投资运作时，在实践中不但需要考虑保值增值，还需要考虑投资的底层资产是否符合国家政策方向和社会价值导向。例如，在全球气候变化和“碳中和”的价值导向下，哈佛大学、宾夕法尼亚大学、剑桥大学、密歇根大学等世界一流大学近年纷纷宣布要将捐赠基金投资剥离传统化能源行业，加强对可再生能源行业的投资。这对国内高校基金会的投资能力建设又提出了更高的要求。

四、 结论与建议

从国际经验看，随着中国公益慈善法律法规体系不断完善，尤其是国家提出通过公益慈善事业等“第三次分配”途径推动“共同富裕”，慈善信托因其在捐赠人税收优惠、捐赠执行的确定性和稳定性、汇聚社会慈善资源、资产保值增值等方面的独特优势，将会成为社会捐赠支持高等教育发展的主流方式。与国外较为发达和成熟的高教领域慈善信托捐赠相比，受制于税收优惠等配套制度缺位以及专业化高等教育慈善基金会发展滞后等困难，我国的高教慈善信托捐赠仍处于发展起步阶段，是今后我国高等教育慈善捐赠持续发展的“蓝海”。在国内现行的慈善信托法律法规架构和监管体系下，传统上作为慈善信托受益人的高校基金会因其自身独特的优势，应该深入探索参与慈善信托捐赠，推动建设中国特色世界一流大学。为此，本文建议从完善慈善信托配套法律政策体系，理顺慈善监管架构，以及加强高校基金会自身能力建设三方面着手，推动高等教育慈善信托捐赠发展。

首先，宜尽快在《慈善法》等相关法律法规修改完善中明确对于慈善信托配套税收优惠具体措施，或者效仿中国人民银行、浙江省政府等五部门联合发布的“金融31条”，尽早发布全国适用的法规或政策性文件，使得慈善信托捐赠的税收优惠尽快落实到位，从源头上激励社会慈善资金投入慈善信托捐赠。

其次，宜进一步理顺慈善信托目前的双主体监管体系，协调金融和民政系统在慈善信托监管方面协作关系，明确慈善信托在终止清算等领域的监管主体和适用的具体规则，为高校基金会等社会组织深入参与慈善信托捐赠提供相对明确的监管指引。更为重要的是，建议民政部门在高校基金会等社会组织作为单一受托人情况下，研究采纳更为平衡的慈善信托投资的监管策略：既能够对可能存在重大风险甚至违法违规行为进行及时有力的监督，也能够充分考虑具体项目上信托投资必然面临的常规市场风险，鼓励和引导高校基金会深入参与慈善信托。这种监管策略的基础在于推动以高校基金会为代表的公益慈善社会组织的市场化发展。公益慈善事业的专业化发展，在人才延揽、组织建设和能力建设方面必然要求市场化的导向。在涉及公益慈善资金保值增值的投资领域，更要加快探索中国制度环境下的市场化机制，推动中国特色的教育公益慈善事业发展。

最后，高校基金会自身必须加强以市场化为总体方向的能力建设。在过去三十年中，中国高校基金会一直承担着为学校发展筹募社会资源，立足高等教育领域推动全社会公益慈善事业发展的使命。在中国特色社会主义新时代，高校基金会还肩负着促进“第三次分配”，推动“双一流”建设和中国特色世界一流大学建设的多重任务，处于国家高等教育和公益慈善事业发展的最前沿。随着中国特色社会主义经济改革不断深化，高校基金会面临着慈善信托捐赠、股权捐赠、遗嘱捐赠等多样化的捐赠形式。面对复杂多变的市场环境，慈善资产保值增值的压力也对高校基金会的能力建设提出了前所未有的挑战。因此，高校基金会亟需在人员队伍专业化、国际化，项目管理的体系化、规范化，尤其是在筹款和投资领域的市场化方面进行积极的探索。具体来讲，首先要加强行业政策和法律法规研究、慈善信托管理和投资能力，以及法务风控能力的建设。在当前国家法律法规和监管体系下，高校基金会要以自身能力的提升为基础，努力推动以慈善信托捐赠为代表的高等教育慈善捐赠的健康蓬勃发展。